解读《国家低温雨雪冰冻灾害应急预案》

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解读《国家低温雨雪冰冻灾害应急预案》

2026-01-20 116 返回列表

国务院办公厅近日印发《国家低温雨雪冰冻灾害应急预案》（以下简称 “预案”），是我国应对此类复合型灾害的国家级纲领性文件，核心逻辑可概括为 “一个目标、两大体系、三大特性”：

（一）一个核心目标

聚焦 “应对复合型灾害、保障民生安全”，针对低温雨雪冰冻引发的交通中断、电力瘫痪、通信受阻等连锁风险，通过多部门协同联动，守住群众生命财产安全底线，其中旅游业因 “客流集中、场景开放、依赖配套” 的特性，被纳入重点保障领域。

（二）两大核心体系

组织协同体系

以国家防灾减灾救灾委员会为统筹核心，20 余个成员单位分工协作，农业农村、交通运输等部门承担基础设施保通、生产保障等主力职责，文化和旅游部聚焦旅游领域风险防控，形成 “主力部门牵头、专项部门配合” 的协同格局；

分级响应体系

按灾害严重程度划分为 Ⅰ 级（特别重大）、Ⅱ 级（重大）、Ⅲ 级（较大）、Ⅳ 级（一般）四级响应，不同级别对应差异化的处置权限与资源投入，为各部门、各行业提供明确的行动标尺。

（三）三大关键特性

全链条覆盖：贯穿 “监测预警 - 应急响应 - 灾后恢复” 全流程，从雪前预防、雪中处置到雪后重建均有明确要求，避免 “碎片化应对”；

责任清单化：明确各成员单位的具体职责，无模糊地带，确保灾害发生时 “有人管、有人做、有人担”；

协同联动性：强调跨部门、跨区域协作，避免单一部门 “单打独斗”，尤其针对游客疏散、物资调配等需要多部门配合的场景，明确了联动流程。

文旅部门的核心职责

预案在 “成员单位职责” 中明确了文化和旅游部的专项任务，是各级文旅部门落实工作的法定依据，核心聚焦 “指导、督促、配合” 三大维度：

（一）指导职责：牵头旅游行业防灾避灾

预案要求文旅部门 “根据预警信息及发展形势，积极组织做好防御工作”，核心是推动景区、旅行社建立前置防范机制 —— 包括指导企业开展风险排查、储备应急物资、制定专项预案、开展实操演练等，将风险管控端口前移，避免 “雪到才动手” 的被动局面。

（二）督促职责：推动景区分级关停

预案赋予文旅部门 “督促景区主管部门组织景区关停” 的职责，核心是落实 “分级管控” 原则：需严格对接国家四级响应标准，Ⅳ 级响应可仅关闭高危区域，Ⅱ 级响应需实施限流或局部关停，Ⅰ 级响应则必须全面关停并组织清场，坚决杜绝 “侥幸运营” 引发安全事故。

（三）配合职责：协助游客疏散安置

预案将游客疏散的主力职责赋予应急、交通等部门，但明确文旅部门需发挥行业优势配合：包括提供景区滞留游客精准数据、协调开放游客中心作为临时救助点、对接酒店 / 餐饮资源保障滞留游客食宿、协助交通部门组织游客转运等，确保应急处置 “有温度、高效率”。

通用实操：景区、旅行社专项预案编制与实施

文旅部门的职责需通过企业预案落地，以下编制逻辑与实施流程严格对接预案要求，适用于各类景区及旅行社：

（一）景区专项预案：4 步闭环编制法

第一步：风险摸排与分级

全面梳理本景区核心风险点（参考后续分类型风险清单），形成 “风险名称 - 关联设施 - 影响范围” 的清单化台账；

直接对接国家四级响应机制，明确不同响应级别下的 “关停范围、限流比例、处置流程”，避免响应标准模糊。

第二步：预防机制建设

物资储备：按 “日均接待量” 标准配置防寒、防滑、急救、除冰等物资，实行 “定点存放、定期核查、季度更新”；

设施改造：针对高风险设施（如步道、索道、展厅）进行防滑、防冻、防垮塌改造，确保低温环境下正常运行；

信息联动：接入当地气象、应急、交通部门预警系统，建立 “小时级” 信息同步机制，确保预警信息第一时间传达。

第三步：应急处置流程细化

关停流程：明确 “预警接收 - 公告发布 - 入口管控 - 游客引导 - 区域隔离” 的时间节点（如 30 分钟内发布公告、2 小时内完成清场）；

滞留处置：制定 “救助点设置 - 物资供应 - 信息报送 - 游客转运” 的标准化流程，明确各岗位职责；

特殊群体保障：单独制定老人、儿童、病患等特殊游客的优先安置、优先转运方案。

第四步：复盘与优化

灾后 1 周内完成复盘，梳理 “预警传达、物资储备、疏散效率” 等环节的短板；

每年雨雪季前组织至少 1 次全流程演练，根据复盘结果和演练情况修订预案。

（二）旅行社专项预案：3 大核心联动机制

与预警联动：柔性退改机制

对接四级响应标准，明确不同预警下的退改政策：Ⅳ 级响应提供免费延期或改线，Ⅱ 级响应无条件全额退款，Ⅰ 级响应额外补偿交通改签费用；

行程单中增设 “低温雨雪风险提示”，明确灾害发生时的食宿保障、返程方案，签订合同时由游客签字确认。

与景区联动：行程动态调整机制

建立合作景区 “关停标准、应急通道、救助点” 信息库，季度更新；

接到预警后 1 小时内，与行程涉及景区确认开放情况，果断取消高风险行程，同步制定替代方案并通知游客。

与运力联动：安全出行保障机制

选用配备防滑链、暖风设备的旅游大巴，司机需持有冰雪路面驾驶培训合格证；

与当地客运公司签订应急运力协议，确保灾害时可优先调配接驳车辆，保障游客转运。

分类型应对：五大景区的专属风险与实操策略

结合不同景区类型的场景特性，对接预案要求，制定针对性风险防控与应对方案：

（一）自然观光类景区（山岳、森林、湖泊等）

核心风险点

设施安全：登山步道结冰、索道覆冰停运、观景台护栏松动；

客流安全：深山迷路滞留、陡坡拥挤踩踏、恶劣天气搜救难；

环境联动：外部交通中断、山区通信受阻、临时供电故障。

分级应对策略

Ⅳ 级响应（蓝色预警）：关闭悬空栈道、悬崖观景台等高危区域，核心路线每 500 米设防滑提醒标识，索道每 2 小时检测覆冰；

Ⅱ 级响应（橙色预警）：限流至最大承载量 30%-50%，停运观光车 / 游船，开放半山服务站作为避险点，无人机排查偏远区域；

Ⅰ 级响应（红色预警）：全面关停，逐一通知预约游客，联合交通部门开辟出山应急通道，优先转运特殊群体。

专属预防措施

物资储备：每 2 公里设融雪剂投放点，储备卫星电话（应对通信中断）、便携式取暖器；

设施改造：步道采用防滑石材，陡坡加装扶手链，索道配备 “自动融冰 + 手动除冰” 双重保障；

信息联动：与山区气象站建立 “小时级预警” 机制。

（二）人文体验类景区（博物馆、纪念馆、非遗工坊等）

核心风险点

文物保护：古建筑木质结构开裂、彩绘脱落，展厅温湿度失控；

设施安全：展厅地面结冰、供暖系统故障、应急照明失效；

活动保障：室外非遗展演中断，室内活动滞留引发秩序混乱。

分级应对策略

Ⅳ 级响应（蓝色预警）：关闭室外展区，非遗展演转移至室内，展厅铺设防滑垫，调整文物展厅温湿度；

Ⅱ 级响应（橙色预警）：分时段限流至 50% 接待量，暂停团队讲解，对古建筑除雪除冰，开放临时休息区提供热饮；

Ⅰ 级响应（红色预警）：全面闭馆，无条件退款，珍贵文物移库保护，确保供暖 / 监控 24 小时运行。

专属预防措施

物资储备：配备文物专用除湿机、温湿度监测仪、古建筑软质除雪工具；

设施改造：展厅采用防滑地砖，加装智能温湿度控制系统；

活动预案：制定室外活动室内备选方案，与周边场馆建立联动。

（三）古城古镇类景区

核心风险点

建筑安全：老旧民居屋顶积雪超载、石板路结冰、木质结构防火设施失效；

客流安全：狭窄巷道拥挤踩踏、河道周边滑倒、夜间照明不足；

民生联动：水电通信中断、商户停业导致食宿不足、消防通道堵塞。

分级应对策略

Ⅳ 级响应（蓝色预警）：对石板路铺设防滑垫，狭窄巷道单向通行，增派夜间照明；

Ⅱ 级响应（橙色预警）：限流至最大承载量 50%，组织商户留守保障基本食宿，对老旧民居屋顶除雪，清理消防通道积雪；

Ⅰ 级响应（红色预警）：关闭古城入口，引导滞留游客至指定酒店安置，联合电力部门保障核心区域供电，消防通道 24 小时畅通。

专属预防措施

物资储备：按巷道分布储备融雪剂、防滑垫，为商户配备应急发电机；

设施改造：石板路局部加装防滑条，老旧民居屋顶加固，增设应急照明设施；

商户联动：与古城内酒店、餐饮商户签订应急保障协议，确保灾害时正常营业。

（四）商业街区类景区（步行街、文创街区等）

核心风险点

设施安全：地面结冰打滑、户外广告 / 招牌积雪坠落、临时摊位坍塌；

客流安全：出入口拥挤、扶梯结冰、夜间人流集中区域意外；

运营联动：商户停业导致业态停摆、地下停车场入口结冰堵塞。

分级应对策略

Ⅳ 级响应（蓝色预警）：全面铺设防滑垫，关闭户外扶梯，对户外广告 / 招牌进行积雪清理；

Ⅱ 级响应（橙色预警）：限流至最大承载量 60%，关闭露天摊位，开放室内场馆作为临时休息区，协调商户延长餐饮 / 便利店营业时间；

Ⅰ 级响应（红色预警）：关闭商业街区，引导滞留游客至周边商场 / 酒店避险，组织除冰队伍清理停车场入口，保障应急车辆通行。

专属预防措施

物资储备：在出入口、扶梯口、转角处重点储备防滑垫、融雪剂，配备应急照明设备；

设施改造：地面采用防滑材质，户外广告 / 招牌加装防坠落加固装置；

商户联动：建立商户应急联络群，明确灾害时的营业保障清单（如便利店、热饮店）。

（五）城市旅游类景区（城市公园、地标景点等）

核心风险点

设施安全：公园步道结冰、游乐设施低温失效、景观水体周边滑倒；

客流安全：地标景点集中拥挤、儿童游乐区意外、夜间灯光秀人群滞留；

交通联动：周边道路结冰导致拥堵、公共交通停运、游客接驳困难。

分级应对策略

Ⅳ 级响应（蓝色预警）：关闭游乐设施、景观水体周边通道，步道铺设防滑垫，增派引导员；

Ⅱ 级响应（橙色预警）：限流至最大承载量 50%，取消夜间灯光秀等大型活动，开放公园管理处、城市展馆作为避险点；

Ⅰ 级响应（红色预警）：关闭城市公园、地标景点，通过公交、地铁广播告知游客，协调交通部门在周边设置临时转运点。

专属预防措施

物资储备：公园内按区域配置防滑垫、融雪剂、急救箱，游乐设施配备防冻保护设备；

设施改造：步道采用防滑地砖，景观水体周边加装防护栏，游乐设施定期进行低温性能检测；

交通联动：与城市交通部门建立信息同步机制，及时获取公交、地铁停运 / 调整信息并告知游客。

落地保障：文旅部门的指导与监督措施

为确保预案在旅游行业落地，文旅部门需强化 “三管齐下” 的指导监督：

（一）预案备案审核

要求辖区内 A 级景区、四星级以上旅行社每年 10 月底前提交雨雪灾害专项预案，重点审核 “风险清单是否全面、响应标准是否对接国家要求、物资储备是否达标”，未通过审核的企业暂停营业资格。

（二）常态化培训演练

每年组织不少于 2 次行业培训，邀请应急、气象专家讲解冻伤急救、游客疏散等技能；将演练参与情况纳入景区评级、旅行社资质复核指标，未按要求开展演练的扣减相应分值。

（三）灾后督导复盘

联合应急部门对灾害处置情况进行核查，重点检查预案执行、物资储备、游客安置等情况，对落实不力的企业通报批评，情节严重的吊销经营许可；总结优秀实践案例，在行业内推广。05

结语：以精准应对筑牢旅游安全底线

《国家低温雨雪冰冻灾害应急预案》的核心是 “协同与精准”—— 农业农村、交通运输等部门筑牢基础设施保障，文旅部门聚焦旅游领域风险防控，景区、旅行社落实具体应对措施。对旅游业而言，预案不是 “额外负担”，而是应对极端天气的 “安全指南”：文旅部门把好 “指导监督关”，企业把好 “预防处置关”，不同类型景区针对性防控风险，才能在极端天气中守住安全底线，让游客的出行更安心，让旅游业的发展更稳健。

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